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Ginebra
23-24 de noviembre de 1998

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CONSEJO DE GINEBRA - Por unos mercados globales en beneficio de todos

23-24 de noviembre de 1998

REGULAR LA GLOBALIZACION Y GLOBALIZAR LA REGULACION

Original: inglés

La globalización es una fuerza motriz poderosa capaz de fomentar el crecimiento y el desarrollo. Sin embargo, también es capaz de acentuar las desigualdades sociales y regionales y la vulnerabilidad a las crisis.

Según declaró la Internacional Socialista en ocasión de su XX Congreso en 1996, "La globalización ha incrementado el poder de las corporaciones multinacionales, de los manipuladores de mercados de divisas y organizaciones internacionales a expensas de los gobiernos, de los electores y del proceso democrático... Se necesita un nuevo sistema de responsabilidad colectiva que compense los efectos negativos de la globalización... ."

La reciente sacudida de los mercados financieros constituye un claro ejemplo. En Asia, dos quintos de la economía mundial están en recesión, y sus repercusiones adversas ya se han manifestado en el resto del mundo. Aunque la crisis tiene unos orígenes complejos, no podemos pasar por alto el hecho de que la mayoría de los países en los que ésta se inició tienen ciertas circunstancias en común que son la falta de democracia, de transparencia y de derechos sociales. La desregulación de los mercados financieros también ha servido de elemento activador de la crisis asiática.

Aunque la crisis asiática de por si no constituye un argumento a favor de la reintroducción del control de capitales, sí demuestra la necesidad de remediar el desequilibrio actual entre el poder ascendente de los mercados financieros y la disminución del poder de los gobiernos para pedirles cuentas. No es el factor de menor importancia el hecho de que, al contrario de lo que solía suceder, la mayoría de las transacciones de divisas, que servían para financiar el comercio, hoy en día son de carácter especulativo.

La globalización surgió cuando la mayoría de los gobiernos de las naciones europeas estaban dominados por las fuerzas políticas de derecha que impusieron un paradigma ultraliberal. Las inquietudes en torno a la democracia, a la solidaridad social y al medio ambiente eran cuestiones de menor importancia en el programa liberal. La globalización, y en particular la creciente integración de los mercados financieros, fueron vistas como un proceso o una capacidad para llevar a cabo "cualquier cosa en cualquier sitio" con ánimo de acrecentar el lucro. La desregulación fue el concepto clave.

Tras la crisis asiática, esa fe ciega en el mercado está perdiendo apoyo en la opinión pública. Poco a poco, en vista de lo que ha sucedido y dónde, se ha pasado a considerar que la Democracia, la Transparencia y la Cohesión Social son factores de un valor incalculable en esta época de globalización que atravesamos. Son esenciales para la estabilidad social y económica, que a la larga son ventajas comparativamente importantes.

Hoy en día, la regulación vuelve a ser el concepto clave que se maneja en los foros e instituciones en el plano internacional. El mismo carácter internacional de la crisis financiera actual exige la cooperación de la comunidad internacional y la coordinación de sus esfuerzos.

¿Qué se puede hacer para limitar los aspectos negativos de la globalización y potenciar los positivos? En una economía mundial la respuesta sólo puede consistir en la globalización de la propia reglamentación. Con ello se resuelve la paradoja actual: que el comercio y las finanzas hoy en día se desarrollan en el plano mundial pero el gobierno y la regulación tienen un ámbito meramente nacional.

Ello implica, a su vez, la selección de uno de dos enfoques de la globalización. Como ya se ha argumentado en la Declaración sobre la Economía Mundial del XX Congreso de la IS celebrado en 1996, dichos enfoques son:

La forma responsable, tomando en consideración diversas realidades regionales, la cohesión social de distintas sociedades para contribuir de esta forma a una mejora global de la economía y del bienestar, así como a la conservación del medio ambiente. El enfoque de la Internacional Socialista es el siguiente: para que la globalización constituya un elemento de progreso deberá estar políticamente regulada.

El modo ultraliberal, sin preocupación por el medio ambiente o los asuntos sociales, que generalizará la pobreza no solamente en los países en vías de desarrollo sino también y de forma contundente en los países desarrollados, con una tendencia a estandarizar los derechos sociales en su nivel más bajo.

Es imperativo que nuestras acciones se centren hoy en tres temas principales:

a. reducir los riesgos actuales de agravamiento de la crisis financiera y las posibilidades de una recesión global, prestando apoyo para estos efectos a aquellos países que se han visto o pueden verse afectados por la crisis;

b. mejorar la coordinación de la política económica y social con objeto de conseguir un crecimiento sostenible con una mayor cohesión social en el ámbito mundial;

c. reformar el marco internacional para la regulación financiera y económica, particularmente las funciones y competencias del FMI y del Banco Mundial como instó el presidente Clinton en 1994 en la reunión de Nápoles del G7, y más recientemente el Gobierno socialista francés que ha llamado a un nuevo acuerdo de Bretton Woods.

1. La crisis en el contexto de la Globalización

Ha llegado la hora de actuar sin más dilación. Es también hora de reconocer que tenemos que hacer frente a una crisis de carácter desconocido en el contexto de la globalización.

a. Hoy en día los operadores de mercado ejercen más control sobre los mercados de capitales que los bancos centrales. El protagonismo ha pasado del capital industrial y servicios a las operaciones financieras con ánimo de lucro a corto plazo, derivando sus beneficios de la especulación más que de la inversión a largo plazo.

b. La reciente liberalización del mercado de divisas y apertura de las bolsas que han llevado a cabo varios países en proceso de transformación o bien en vías de desarrollo, debido a presión del FMI tanto como para atraer inversiones extranjeras, ha sido precipitada y carece de una base institucional adecuada. El sistema bancario, la organización bursátil y las reglas que rigen el crédito carecían de seguridad. En Asia, los empréstitos en dólares tuvieron por efecto el incremento de la deuda debido a la desvalorizaciópn de las monedas nacionales. Por otra parte, con la liberalización de los mercados financieros, el descenso de seguridad dio lugar a una retirada masiva de capitales con las consecuentes y graves desvalorizaciones, un recorte profundo del crédito, un fuerte incremento de la deuda y una caída en el producto nacional y el empleo.

c. Careciendo de la seguridad de que los gobiernos, tomando medidas de común acuerdo, son capaces de detener la recesión, la crisis que atraviesa un grupo de países puede ser transmitida inmediatamente a otros por medio de la especulación, no obstante el hecho de que posean una sólida base económica.

d. El contagio de unas expectativas de signo negativo conducen a la disminución del crédito en general, y en particular a las pequeñas empresas, reduciendo la inversión y frenando el crecimiento económico. Cuando bajan los índices bursátiles, la renta de los fondos de pensiones se ve recortada y merman las posibilidades de que las empresas puedan conseguir nuevas fuentes de financiación. La inversión y la demanda de bienes de consumo descienden, con la consecuente mengua en la demanda global y el creciente riesgo de depresión. El riesgo de que un país recurra a la deflación para beneficiarse a costa de sus vecinos se ve agravado por la creciente interdependencia que supone el carácter global del comercio. El Japón ya está en recesión. Otras economías clave, como las de los Estados Unidos y la Unión Europea, no son inmunes a este contagio.

e. El riesgo de una deflación global es tanto mayor debido a esa dinámica que se ha desatado dentro del marco general de medidas de orden macroeconómico, cuyo objeto es la estabilidad de precios a pesar de que en el ámbito mundial éstos registran un crecimiento negativo en el caso de numerosos productos básicos y el riesgo de una inflación en el plano global es insignificante.

f. En una economía multinacional, la pugna por la inversión directa ha conducido a que los gobiernos tiendan a gravar menos los capitales, optando en su lugar por gravar más el trabajo ya sea directa o indirectamente. También se han visto demandas para recortar el costo social del trabajo haciendo caso omiso de que dicho costo se ha visto más que compensado por incrementos en productividad. El recorte de las prestaciones sociales por razones de competividad degrada el trabajo y la calidad de vida y por otra parte también hace que la demanda disminuya a menos que el recorte se vea compensado de alguna forma. Solamente en algunos países se han tomado ciertas medidas fiscales para detener la degradación del medio ambiente.

g. En vista de la disminución en la demanda que han registrado los países desarrollados y la contracción del comercio mundial, las posibilidades de futuro en los países menos desarrollados se ven asimismo reducidas. En consecuencia, es más difícil mejorar las condiciones sociales. En estas circunstancias el dumping social se difunde con objeto de defender la capacidad de competición y el empleo. A ellos se suma la negligencia o incluso el rechazo general de los derechos sociales, en particular los derechos de la mujer, de las minorías étnicas, y la de los sindicatos a organizarse y negociar. Sin estos derechos una democracia pluralista se extingue, o como mínimo no es capaz de prosperar.

h. La paradoja que conllevan esos efectos negativos de la globalización estriba en que el bloqueo del crecimiento en los países menos desarrollados actúa como freno a la prosperidad de los países desarrollados. Esto se ve agravado en la medida en que la supuesta economía global no es en realidad global. En términos de inversión extranjera directa, excepto en minerales y materias primas, la región subsahariana se ve prácticamente excluida de los beneficios que aporta la globalización.

i. A la vez, los países menos desarrollados con el mayor potencial de crecimiento carecen de recursos para el desarrollo, ya que las economías desarrolladas pasan por alto los beneficios que podrían derivar de la inversión en esas naciones.

De esta coyuntura se puede sacar una conclusión directa. Si deseamos maximizar los beneficios de la globalización y reducir al mínimo los perjuicios, es imprescindible que reestructuremos el desequilibrio entre el poder financiero del sector público por un lado y privado por el otro en el ámbito mundial. Si queremos que los mercados financieros estén al servicio de la gente en lugar de que rijan lo que hacen los gobiernos, necesitamos asegurarnos de que puedan potenciar el empleo y el bienestar y recortar al mínimo los riesgos medioambientales. Se necesita formular reglas que propicien resultados positivos, para ellos y para la economía mundial, en lugar de los ceros y valores negativos registrados últimamente. Ello implica que la economía global y la defensa del medio ambiente en el plano mundial se sitúen dentro de un marco de control gubernamental.

2. Marco para desarrollar las economías en vías de transición

El marco general para prestar apoyo a las economías en vías de desarrollo y de transición debe ser reexaminado y recentrado, tomando ciertas medidas con carácter de urgencia:

a. Tanto en el ámbito nacional como mundial, se necesita dar más importancia a la transparencia, a la supervisión adecuada del mundo financiero y a la rendición de cuentas, y adecuados estándares mínimos para los operadores. Reforzar los sistemas de supervisión nacional es imprescindible.

b. El poder masivo y la volatilidad de los mercados de divisas necesitan ser contrarrestados incrementando los fondos para imprevistos del FMI con objeto de refrenar los ataques de los especuladores contra mercados emergentes y apoyar a éstos en las economías en vías de desarrollo y de transición. El reciente caso del Brasil demuestra la importancia de esta clase de intervención. Cabe la posibilidad de que otros países necesiten el mismo apoyo próximamente. Pero no es necesario que el apoyo del FMI exija la deflación, devaluación y la extensión de la desregulación en esas economías.

c. En casos particulares, y con ánimo de evitar rescates económicos costosos, se podría adoptar provisionalmente el control de capitales bajo ciertas condiciones, en particular frente a movimientos especulativos a corto plazo. La inversión en carteras a largo plazo y la inversión indirecta no deberían ser objeto de restricciones.

d. Sería recomendable tomar medidas con objeto de recortar la deuda de aquellos países que han emprendido reformas de orden económico y social. Es necesario ayudarles a escapar de la trampa de contraer más deudas para cumplir sus obligaciones de países deudores. Dichas medidas contribuirían además a la inversión interna de esos países con los fondos que no se necesitan para pagar la deuda.

Por otra parte, también ayudaría a los países acreedores con el aumento de exportaciones.

3. Replanteamiento de la ayuda al desarrollo

Sería recomendable facilitar más recursos para la cooperación multilateral, con la emisión, por ejemplo, de bonos de desarrollo del Banco Mundial; por otra parte, se podrían gravar las transacciones en divisas destinando los impuestos recaudados a las reservas para imprevistos del FMI, y recortar las operaciones de carácter meramente especulativo.

Es evidente que el precio de los ajustes estructurales, reforzados por una condicionalidad cruzada, lo han pagado los países pobres y que la teoría del "goteo" económico se da muy raramente en la práctica, siendo más marcado el movimiento de abajo para arriba. Para romper este círculo es imprescindible cortar el nudo gordiano y eliminar la pobreza mediante la aplicación de un programa mundial de gasto directo en el área de la nutrición, la vivienda, higiene, sanidad y educación para los ciudadanos más pobres en los países en vías de desarrollo tanto como en los de menor desarrollo.

Un nuevo enfoque debería tomar como punto de partida el examen minucioso de la coyuntura particular del país del caso para así plantear propuestas adecuadas. El gasto social sería vigilado y se vería regido por criterios de necesidad social, es decir, los buenos proyectos serían recompensados y podrían ser ampliados; los proyectos inadecuados, en cambio, no, y por otra parte se sancionarían las malas aplicaciones de fondos.

Todos los proyectos emprendidos por el Banco Mundial tendrían que cumplir condiciones de tipo ecológico, protegiendo y potenciando el medio ambiente.

Se debería dar más importancia a la ampliación de la demanda nacional y a la satisfacción de las necesidades básicas en lugar del desarrollo a base de exportaciones únicamente.

Saldos comerciales deficitarios pueden ocurrir en muchos países en vías de desarrollo que fomentan la inversión en el sector social, los que deberían estar exentos de condicionalidad financiera.

Todo lo expuesto implica que el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial estarían provistos de más recursos, nuevos términos de referencia y un papel más claro. Cabe señalar que su diferenciación inicial tenía su mérito ya que el Fondo era un órgano dedicado a dar apoyo a la balanza comercial a corto plazo con objeto de evitar una devaluación indeseable o una deflación innecesaria, mientras que el objeto del Banco era el desarrollo a largo plazo. A partir de los años 80, cuando el Banco impuso sobre el FMI la condicionalidad cruzada como requisito para emprender programas de desarrollo, los papeles de esos órganos se confunden. El presidente del Banco Mundial, señor Wolfensohn, hace poco señaló la necesidad de redefinir los papeles de cada uno e hizo hincapié en el hecho de que la preocupación fundamental del Banco debería estar orientada al desarrollo social. Este parecer merece ser refrendado.

Una de las razones que explican el reducido nivel de inversión institucional en los países en vías de desarrollo reside en las deficiencias internas de sus propios intermediarios financieros y el riesgo asociado. Esto también se puso de manifiesto en ciertas naciones asiáticas recientemente industrializadas. Pero en los países menos desarrollados esta circunstancia se puede ver compensada reforzando las instituciones nacionales en colaboración con los órganos multilaterales. Los inversores institucionales, en particular, buscan emisiones de bonos públicos cuando las bolsas están a la baja y su futuro es incierto. En esta área el Banco Mundial podría asumir un fuerte protagonismo con la emisión de bonos de desarrollo con objeto de cofinanciar una serie de inversiones orientadas a diversificar las economías de los países menos desarrollados. Para compensar la restricción del crédito y reforzar la capacidad empresarial, debería asimismo instituir un Fondo Global para Inversiones de Riesgo orientado a la cofinanciación de mercados de capital de riesgo para las pequeñas y medianas empresas en los países en vías de desarrollo.

4. La promoción del crecimiento sostenible mediante la coordinación de la política económica

Para el crecimiento sostenible se necesita una demanda estable, capaz de ser ampliada. Como ya se ha subrayado en el preámbulo al tratado de la Organización Mundial del Comercio (OMC), a la liberalización del comercio y la apertura de los mercados de los países desarrollados hay que añadir una demanda efectiva para lograr el pleno empleo. Hay que incitar una mayor apertura de los países desarrollados con ciertas garantías contra la competencia desleal y el dumping social. El comercio, además de ser libre, debe ser asimismo leal.

A estos efectos, la OMC debería adoptar un sistema de preferencias que favorezca a los países menos desarrollados y adoptar una cláusula social por la que se prohiban los trabajos forzados y el trabajo de menores y se proclame la igualdad de oportunidades para hombres y mujeres, libertades sindicales y la negociación colectiva.

La responsabilidad fundamental, sin embargo, sigue recayendo sobre los países industrializados, tanto en bien de todos como por interés propio. Ellos conforman el núcleo del sistema mundial. Ellos determinan la demanda global con su política económica. Su papel en la determinación de los tipos de interés a largo plazo debería consistir en mantener un ciclo virtuoso entre el ahorro y el crecimiento y a optar en lugar del reducido riesgo de inflación por el más elevado riesgo de subproducción y subempleo.

Varios gobiernos ya son conscientes de que el mayor peligro hoy en día no consiste en la inflación, sino en la deflación, la depresión y el desempleo. Para contrarrestar esa posibilidad se necesita:

a. reducir los tipos de interés y a la vez asegurar que los tipos de cambio de las divisas más importantes sean estables o se puedan ajustar de una forma coordinada;

b. incrementar la inversión en la infraestructura y en recursos humanos con nuevos instrumentos financieros para su aplicación por agrupaciones del sector público en asociación con el privado;

c. incrementar la inversión en el campo social, particularmente en el área de la sanidad y educación, como también en la renovación de los centros urbanos, y la protección y mejora del medio ambiente;

d. concentrar la política económica del lado de la oferta en torno a procesos, productos y servicios innovadores orientados a satisfacer necesidades sociales, como también en la ampliación de conocimientos y el reciclado de la fuerza laboral desempleada. Habría también que prestar atención especial a la formación básica del personal laboral no calificado para potenciar sus posibilidades de empleo.

Estas medidas tendrían por efecto reducir el desempleo y la marginación social, y promover el bienestar.

Estas cuestiones tienen una importancia fundamental para la Unión Europea. En vísperas de la adopción de la moneda única, los Estados miembros de la UE deben llevar a cabo una mejor labor de coordinación y definir una política orientada a fomentar el crecimiento y el empleo. Dicha política debería sacar partido de las mayores posibilidades que ofrece la moneda única e incrementar la viabilidad de llevar a cabo una labor de coordinación de la política macroeconómica de las principales economías mundiales. Con la moneda única, la zona del euro particularmente podría tener un fuerte protagonismo en la regulación internacional y hacer una aportación significativa a un nuevo orden financiero mundial.

Este nuevo conjunto de políticas debería optar por incrementar la demanda interna para promover el empleo y aumentar el comercio internacional.

A estos efectos, la Unión Europea debería:

adoptar una política cambiaria que promueva la credibilidad del euro evitando a la vez su sobrevaloración;

optar por una política monetaria orientada a mantener una inflación reducida a la vez que impulsar la inversión, el crecimiento y el empleo;

a la par del mercado común y la moneda común, instituir instrumentos financieros comunes como por ejemplo bonos europeos con objeto de dirigir el ahorro a nuevas inversiones;

seguir el ejemplo de los bonos del Tesoro de los EE.UU. -que sirvieron para financiar el New Deal- para aportar fondos a programas europeos de financiación con eurobonos;

adoptar una política fiscal que propicie la inversión de más recursos en el campo social y la política estructural;

promover un programa europeo de recuperación sostenible adoptando estos principios con objeto de contrarrestar la posibilidad de recesión en el resto de la economía mundial.

5. Reforma del marco internacional de la regulación financiera y económica

Las instituciones del mundo financiero internacional se crearon hace más de 50 años en un contexto macroeconómico fundamentalmente distinto al de hoy. Por tanto no están equipadas para hacer frente a los retos que los países desarrollados y las economías en vías de transición tienen que confrontar hoy en día y en consecuencia no cumplen su cometido. Esto podría remediarse con una revisión substancial de las instituciones de Bretton Woods. Los países en vías de desarrollo deben cumplir un papel importante en las discusiones del proceso de reformas.

Para reformar y mejorar el marco de Bretton Woods, tanto los gobiernos como las instituciones multilaterales deben ser capaces de fomentar el crecimiento y desarrollo global y sostenible, reforzar los derechos sociales y el bienestar, proteger y mejorar el medio ambiente, y regular y pedir cuentas a los mercados financieros en el plano mundial. Esto, a su vez, requiere un nuevo equilibrio entre la seguridad colectiva y la responsabilidad individual con objeto de:

definir y poner en vigor un código de conducta entre los operadores financieros imponiendo sanciones por 'peligros morales';

organizar un sistema de alcance mundial para vigilar los riesgos económicos y financieros, particularmente el riesgo internacional de los bancos de inversión, fondos de cobertura y demás inversores institucionales;

examinar la viabilidad de imponer un impuesto sobre la facturación en operaciones cambiarias con objeto de desalentar los movimientos de capitales de tipo especulativo, recaudar fondos para los programas de apoyo de divisas y de desarrollo del FMI y del Banco Mundial;

incrementar el fondo para imprevistos del Fondo Monetario Internacional y definir una nueva distribución de 'Derechos Especiales de Giro' que redunden en beneficio de los países en vías de desarrollo y de transición;

instituir en el FMI un sistema que permita imponer una moratoria a prestamistas y deudores cuando haya una crisis de liquidez, facilitando la adopción de común acuerdo entre las partes de una estrategia de consolidación sin provocar grandes flujos de salida de capitales;

acrecentar la responsabilidad política del Fondo Monetario Internacional, del Banco Mundial, de la Organización Mundial del Comercio y la Organización Internacional del Trabajo, y en particular convertir el Comité Interino del FMI en un Consejo Político con poder para tomar decisiones en lugar de competencias meramente consultivas, según lo previsto en el Artículo XII, sección I de los Artículos del Acuerdo;

alentar la integración económica, financiera y política en el plano regional, tanto para acentuar la cooperación entre las diferentes naciones como para facilitar la congruencia de la coordinación macroeconómica;

promover una política de diálogo y una cooperación más estrecha entre el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, el Grupo de Desarrollo de las Naciones Unidas, la Organización Mundial del Comercio y la Organización Internacional del Trabajo;

alentar a la Organización Internacional del Trabajo, con su particular estructura tripartita, a promover los derechos de los trabajadores, más y mejor empleo, apropiada protección social, y diálogo social para el crecimiento y las inversiones sostenibles.

El marco institucional necesita ser reforzado para llevar a la práctica este nuevo sistema de responsabilidad colectiva. Es por esto por lo que proponemos la creación de un Consejo de Seguridad Económica (un G7 ampliado) dentro del marco de Naciones Unidas para que lleve a cabo una labor efectiva de coordinación internacional de la política económica y para que aborde cuestiones de importancia global como la estabilidad de los tipos cambiarios y el flujo internacional de capitales, la evasión de la competencia fiscal, y programas globales orientados a recortar el desempleo y estimular la recuperación económica. Este foro se requiere también para acentuar la cooperación de las instituciones financieras internacionales dentro del marco de Naciones Unidas. Las negociaciones para crear tal Consejo deben comenzar inmediatamente, con la participación de las partes respectivas tanto de países desarrollados como en desarrollo.

El Consejo de Seguridad Económica podría combinar un número determinado de miembros permanentes adicionales con miembros renovables de naciones más pequeñas. Una nueva estructura conforme a estos criterios reflejaría más fielmente las realidades globales y constituiría un foro manejable para el ejercicio de la responsabilidad colectiva.

Como tema prioritario de su agenda, el Consejo debería incluir no sólo el replanteamiento del papel de las instituciones de Bretton Woods, sino también la formulación de un programa de recuperación global que fomente la inversión, el comercio, la renta y el empleo.